High noon in Straßburg: Das Europäische Parlament zeigt Muskeln
Der Beginn des Jahres 1999 war für die EU von einer beispiellosen Kraftprobe zwischen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament geprägt: vor dem Hintergrund diverser Vorwürfe, die von ungenügender politischer Aufsicht über Mißmanagement bei dem Amt für humanitäre Hilfe ECHO bis zu persönlichen Vorwürfen des Nepotismus und der Vetternwirtschaft reichten, initiierte das Parlament über einen -- aussichtslosen -- Mißtrauensantrag gegen die Kommission ein Höchstmaß an politischem Druck, um die Entlassung inkriminierter Kommissare zu erreichen. Kommissionspräsident Santer reagierte mit der Rücktrittsdrohung der gesamten Kommission, und die emotional aufgeladene Atmosphäre erinnerte ein wenig an die Showdowns auf hitzeflimmernden, verlassenen Dorfstraßen in alten U.S.-Western. Indes: beide schossen daneben: das Parlament scheiterte mit 232 Ja- gegen 293 Nein-Stimmen erwartungsgemäß mit seinem Mißtrauensantrag, doch das Minderheitsvotum war stark genug, um als publizitätsträchtige Rüge der Kommission in die Geschichte der EU einzugehen.
Die Konfrontation zwischen Parlament und Kommission und deren Vorgeschichte stehen beispielhaft für Veränderungen im Selbstbewußtsein der EU-Organe, aber auch für eine veränderte Wahrnehmung der EU selbst in der Öffentlichkeit.
Das Demokratiedefizit in der EU
Das Europäische Parlament leidet bekanntlich unter erheblichen Kompetenzdefiziten im Vergleich zu nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten. Die meisten Kompetenzerweiterungen zugunsten des Europäischen Parlaments waren das Ergebnis eines mühsamen Kampfes oder eher noch das Resultat von Situationen, in denen, wie zuletzt in Amsterdam, Uneinigkeit oder Ratlosigkeit die Stimmung der Hauptakteure in der Union, des Rats sowie der Kommission prägten und gegenüber den Ansprüchen des Parlaments schwächten.
Art. 155 ff. EGV verleihen der Europäischen Kommission eine zentrale Funktion im Gefüge der Europäischen Gemeinschaft: sie soll die "Hüterin der Verträge" sein und besitzt gleichzeitig weitreichende Kompetenzen um den "Motor der Europäischen Integration" (Hallstein) darzustellen. Die Kommission sollte ursprünglich den Nukleus einer europäischen Regierung darstellen. Wenngleich sie bis heute hinter dieser Erwartung zurückgeblieben ist und aus vielerlei Gründen zurückbleiben mußte, ist sie doch durch ihr Initiativmonopol und die Kompetenzen im Rahmen der Durchführung der Ratsentscheidungen das wesentliche Organ, welches kontinuierlich den täglichen Ausbau der EU gestaltet. Umgekehrt ist es auch die Kommission, welche in besonderem Maße das Demokratiedefizit der EU verkörpert, da ihre Entscheidungsbefugnis administrativ, nicht jedoch demokratisch legitimiert ist, während der Rat als zentrales Rechtsetzungsorgan der EU sich wenigstens aus gewählten Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt.
Die Kontrollbefugnisse des Europäischen Parlaments
Demokratische Kontrolle des EU-Handelns setzt deshalb durchaus folgerichtig bei der Arbeit der Kommission an. Ein Meilenstein war für das Europäische Parlament mit dem Vertrag von Maastricht erreicht, der Änderungen des Art. 158 EGV in dem Sinne vorsah, daß die Ernennung der Kommission der Zustimmung des Europäischen Parlaments unterliegen solle. Erstmals fand das durch Maastricht neugeordnete Verfahren im Rahmen der Ernennung der gegenwärtigen Kommission 1995 Anwendung. Die Zustimmung wird im Hinblick auf die Kommission als Kollegialorgan erteilt, das Europäische Parlament hat keine Befugnis, einzelne Kommissare abzulehnen. Dadurch soll gewährleistet werden, daß eine Ablehnung nur bei wirklich schwerwiegenden Bedenken des Europäischen Parlaments gegen die Qualität der Kommission an sich Erfolg haben kann – dann allerdings mit einfacher Mehrheit der anwesenden Abgeordneten (vgl. Art. 141 EGV).
Auch wenn es eine kontinuierlich erhobene Forderung des Parlaments war und ist, die Kommissare einer individuellen parlamentarischen Verantwortung zu unterwerfen, hat die kollegiale Verantwortung der Kommission gegenüber dem Parlament einen durchaus schlüssigen Hintergrund, der in der Konzeption der Kommission an sich liegt. Diese Konzeption sah von Anfang an in der Kommission in ihrer bestehenden Form einen Beamtenapparat, dessen Entscheidungen stets kollegial zu treffen sind (vgl. Art. 1 der Geschäftsordnung der Kommission) und der daher sich auch ausschließlich kollegial seiner Verantwortung unter dem EG-Vertrag zu stellen hat. Zweifel sind angebracht, ob diese Vorstellung der tatsächlichen Macht der Kommission im Gefüge des EG-Vertrags insbesondere nach der Prägung durch die dynamische Ära Jacques Delors' gerecht wird.
Amsterdamer Reformen
Das Gerangel um den Posten des Kommissionspräsidenten im Jahre 1995 hat auch dazu beigetragen, daß das Europäische Parlament im Rahmen des (noch nicht in Kraft getretenen) Amsterdamer Ergänzungsvertrags zum EG-Vertrag 1997 eine bedeutende Bresche in das Kollegialprinzip schlagen konnte: künftig wird nach Art. 214 EGV n. F. der Kommissionspräsident zunächst dem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments vorgestellt, danach wird die Zustimmung des Parlaments zur Kommission an sich beantragt: ein kleiner Schritt in Richtung auf eine Ausweitung der demokratisch legitimierten Kontrolle, ein weiter Weg jedoch zu einem echten parlamentarischen Mitspracherecht, denn das Europäische Parlament kann weder wählen (es wird nach dem Wortlaut nur eine Person vorgeschlagen) noch selbst eine Alternative benennen; zudem mag sich die Neuerung als Danaergeschenk erweisen, da die Persönlichkeit des Kommissionspräsidenten in der Regel zu wenig Kontroversen Anlaß bietet (es ist kaum vorstellbar, daß das Parlament Politiker mit dem Prestige eines Helmut Kohl oder Felipe Gonzalez ablehnen würde), das Parlament sich andererseits mit der Zustimmung zum Kommissionspräsidenten bereits in gewisser Weise bindet, denn die Ablehnung der Kommission im zweiten Durchgang hätte notwendigerweise auch die Ablehnung des zuvor akzeptierten Präsidenten zur Folge.
Die einmal im Amt befindliche Kommission kann vom Parlament nur mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und wenigstens der absoluten Mehrheit aller Abgeordneten kollegial aus dem Amt gejagt werden: ein Nadelöhr für ein Kamel. Der neue Art. 201 EGV n. F. ändert an dieser Hürde nichts, so daß insbesondere eine individuelle Kontrolle und politische Verantwortlichkeit einzelner Kommissare gegenüber dem Europäischen Parlament auch zukünftig fehlen wird. Einzelne Kommissare können gemäß Art. 160 EGV nur bei schweren Verfehlungen durch den Europäischen Gerichtshof ihres Amtes enthoben werden, auf Antrag des Rates oder der Kommission.
Neue Maßnahmen zur Mißbrauchsbekämpfung
Um der heftigen Kritik an der Kommission zu begegnen, hat Kommissionspräsident Santer verschärfte Maßnahmen zur Mißbrauchsbekämpfung zugesagt. Eine interinstitutionelle Arbeitsgruppe soll auf gemeinsames Betreiben der Kommission und des Parlaments Mißbrauchsvorwürfe gegen EU-Angestellte, insbesondere Kommissionsangestellte untersuchen. Die Verträge gehen bislang davon aus, daß Betrug an der Gemeinschaft nur auf nationaler Ebene stattfindet und verpflichten in Art. 209 a EGV folgerichtig die Mitgliedstaaten "zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten" -- als wären's ihre eigenen (Interessen!). Art. 209 a EGV ist ein Produkt der Maastrichter Vertragsrevision. Er setzt eine Initiative fort, die 1988 mit der Einrichtung der Betrugsbekämpfungseinheit, die unter ihrer französischen Bezeichnung UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude) bekannt wurde, erstmals institutionalisiert wurde. Die UCLAF hatte allerdings hauptsächlich die Unterstützun gund Koordinierung von Maßnahmen i.S.v. Art. 209 a EGV zur Aufgabe. Zudem war sie bislang organisatorisch unmittelbar in das Generalsekretariat der Kommission eingeordnet, und die Ermittler arbeiteten häufig auf der Grundlage von verlängerbaren Zeitverträgen, was geeignet war, ihrer Freude an Ermittlungen "gegen" die Kommission deutliche Grenzen zu setzen. Im Zuge der Diskussionen zwischen Kommission und Parlament allerdings wurde UCLAF als eigene Direktion aus dem Generalsekretariat der Kommission ausgegliedert und einem unabhängigen Direktorium unterstellt, das seinerseits einem unabhängigen Aufsichtsgremium unterliegt.
Kontrolle durch den Europäischen Rechnungshof
Bleibt als Kontrollinstanz der Europäische Rechnungshof. Dieser wurde im Jahre 1975 als Organ der EG mit Sitz in Luxemburg eingerichtet und führt seitdem einen wackeren Kampf gegen alle möglichen Arten der Verschwendung gemeinschaftlicher Haushaltsmittel. Der jährlich veröffentlichte Bericht des Rechnungshofs wird demzufolge regelmäßig vom Aufstöhnen der europäischen Presse begleitet, bevor sich gnädig der Schleier des Vergessens für ein weiteres Jahr über die europäische Verwaltungspraxis legt. Neue Zeiten jedoch auch hier: die – bislang noch nicht ratifizierten – Vertragsrevisionen von Amsterdam aus dem Jahre 1997 stärken den Rechnungshof in der für die Entwicklung der EU typischen subtilen, aber bei richtigem Gebrauch durch das betreffende Organ durchaus wirksamen Weise. So wird der Europäische Rechnungshof künftig die dem Parlament und dem Rat gemäß Art. 188 c EGV vorzulegende Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge gesondert im Amtsblatt veröffentlichen. Vor allem aber wird dem Rechnungshof in Art. 248 des neu nummerierten EG-Vertrags ein eigenständiges Ermittlungsrecht bis auf die Ebene der individuellen Subventionsempfänger sowie eine erhebliche Ausweitung seiner Informationsrechte und Kooperationsansprüche gegenüber nationalen Rechnungsprüfungsorganen zugestanden.
Die weiteren Aussichten
Von frischem Wind in manchen verkrusteten Strukturen der EU-Verwaltung zu sprechen, mag übertrieben sein. Doch bei allem Zynismus, der mit Wonne über der EU-Bürokratie mitunter ausgeschüttet wird, sollte nicht vergessen werden, daß Verwerfungen dieser Bürokratie letztlich nur das Produkt nationalstaatlichen Souveränitätsbeharrens sind und daß manche der Geschmähten die Münchhausen-Aufgabe einer Reform von innen heraus durchaus ernst nehmen, um ihren Inquisitoren entgegenrufen zu können: "Und sie bewegt sich doch!"